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關于深圳舊住宅區改造工作的一些困惑與思考

文/格衡公司 ?吳青 童款強




深圳在2016年啟動羅湖二線插花地棚戶區改造項目,拉開了棚戶區改造工作的序幕。2017年9月,福田區啟動華富村東、西區舊住宅區改造項目,按照“政府主導+國企實施+保障性住房+人才住房建設”的模式,探索全新的舊住宅區拆除重建改造路徑。南山、寶安等區也都開展了舊住宅區改造項目篩選、籌備、試點等工作。與此同時,棚戶區、舊住宅區改造政策體系構建進程明顯加快,市住建局正在制定棚戶區改造政策相關文件,羅湖、福田、南山等區也都在緊鑼密鼓地編制舊住宅區改造暫行辦法。自2009年城市更新政策發布以來,深圳舊住宅區又迎來了一個全新的拆除重建機會窗口。


格衡公司為羅湖二線插花地、華富村舊住宅區改造等項目提供搬遷補償咨詢服務,作為課題研究機構參與了羅湖、福田、南山等區舊住宅區改造暫行辦法的起草工作,對深圳棚戶區及舊住宅區改造實踐操作及政策理論有較為全面的認識,也面臨著很多困惑。深圳舊住宅區改造這條路未來該怎么走,如何構建一條法律允許、操作可行、各方認同的路徑,需要主管部門及廣大從業者的群體智慧。為此,本文對我們在深圳舊住宅區改造工作中的一些認識與思考進行整理,提出遇到的困惑,與大家探討。




一、關于舊住宅區改造政策路線的選擇問題


2009年城市更新政策出臺后,舊住宅區拆除重建改造主要適用城市更新政策。近年來,相關規定對通過城市更新實施舊住宅區拆除重建改造做出了限制,如《關于加強和改進城市更新實施工作暫行措施》 (38號文) 、《關于規范城市更新實施工作若干問題的處理意見(一)》規定,舊住宅區符合棚戶區改造政策的,應(優先)按照棚戶區政策實施改造,但并未限制城市更新方式。目前,市住建局牽頭編制的《深圳市人民政府關于加強棚戶區改造工作的實施意見》已送審,該意見也未明文禁止舊住宅區通過城市更新實施拆除重建。因此,從政策可行性角度分析,舊住宅區拆除重建改造可以選擇適用政府主導的城市更新政策,也可選擇適用棚戶區改造政策。

各區在制定轄區舊住宅區改造暫行辦法時,便面臨兩種選擇


一是總體上依據政府主導的城市更新邏輯進行政策及程序設置,不突破現行城市更新政策規定,在此原則下對政府主導的舊住宅區拆除重建規則進行細化。采取該方式的優勢在于,城市更新政策體系完善,職責分工、計劃管理、規劃審批、用地辦理等運作成熟,僅需對個別操作環節做出微調或細化即可,但與市相關主管部門引導舊住宅區優先適用棚戶區改造政策的導向不一致。


二是適用棚戶區改造政策,在市政府關于加強棚戶區改造工作的實施意見出臺后,依據其指導思想、工作模式、程序要求重新構建一個全新的操作體系,獨立于城市更新之外。該方式可給予各區較大的創新空間,可以按照全新的邏輯進行探索嘗試,有利于摸索最優的模式與路徑,但也會導致大量的建章立制工作,面臨很多政策風險。選擇哪一個政策體系作為研究路線,成為各區制定舊住宅區改造暫行辦法的首要問題。


二、關于舊住宅區改造實施主體的資格問題


城市更新遵循政府引導、市場運作的原則,但對于舊住宅區拆除重建改造項目,明確由政府主導開展意愿征集、公開選擇市場主體等相關工作;棚戶區改造遵循行政主導、市場運作的原則,《廣東省人民政府關于加快棚戶區改造工作的實施意見》(粵府〔2014〕2號)明確,對具備市場運作條件的棚戶區改造項目,當地政府可按規定設定參與棚戶區改造的房地產開發企業資金實力、資質等級和企業信用等條件,通過公開招標、拍賣、掛牌的方式確定開發企業。因此,不論依據城市更新還是棚戶區改造政策體系,深圳未來舊住宅區改造一定由政府主導推進,但實施主體如何選擇、限定國企還是允許其他企業進入,這也是需要重點明確的問題。


2016年6月,深圳市人才安居集團有限公司注冊成立,作為市委市政府保障深圳人才安居樂業的平臺,專責從事人才安居住房投資建設和運營管理,具有政策性和功能性屬性,各區也陸續成立了區人才安居公司,預計未來將成為舊住宅區改造主要實施主體之一。但各區如果大規模啟動舊住宅區改造工作,必然需要借助其他主體力量。從深圳近期啟動的幾個項目實際做法來看,政府更傾向于選擇國企作為項目實施主體,北京等城市也將實施主體資格限定于國企,對其他市場主體做出了限制性規定。


國企作為項目實施主體,逐利目標并不強烈,更多的是發揮社會公共服務屬性,有利于凸顯舊住宅區改造由政府主導的特征,減少行政征收的阻力,政府在計劃管理、項目規劃、推進實施方面也可更好地平衡公共利益、住房保障、區域發展等綜合性目標;而由大型開發企業等其他市場主體作為項目實施主體,可充分調動市場的積極性,發揮市場主體在資金籌措、項目定位、施工管理等方面的專業優勢,最大程度實現土地及相關社會資源的優化配置,但市場主體的逐利性,勢必會對政府在項目計劃管理、規劃審批等方面的決策產生影響,而且項目啟動行政征收時,也將面臨更多的風險與障礙。




三、關于舊住宅區改造簽約階段劃分的問題



羅湖二線插花地棚戶區改造項目提出了“協商補償+征收補償”的兩階段簽約模式,分別采取差異化的補償安置標準,取得了非常好的效果。其實,該簽約模式并非首創,在深圳土地整備項目工作中由來已久。通過設置差異化的補償條件,給予限時簽約及交房獎勵,鼓勵被搬遷人盡快簽約交房。但也存在一個弊端,對于超過協商期限未簽約的,因無法回轉,嚴格按照征收標準實施補償,會進一步增加補償簽約難度。


另外一種簽約模式是不劃分階段,參照房屋征收程序,啟動項目即啟動征收總體上按照房屋征收的邏輯開展工作,羅湖區鹿丹村即采取該模式,北京、成都等地模擬搬遷模式也與此類似。該模式下,政府主導的特征更為明顯,行政力貫穿整個項目過程。但征收后的土地應當納入國有儲備用地,再按照招拍掛方式出讓,無法協議出讓給項目實施主體(注:北京一次性招標模式通過招標工作前置,解決了房屋征收與協議出讓方式的沖突問題,這也是深圳棚戶區改造可能參考的一條路徑)。


兩種簽約模式的優劣勢比選,還涉及到其他實際操作層面的因素,例如房屋征收范圍的確定、征收之前補償安置協議的權益轉移、征收之后權益歸集等。目前,各區項目普遍傾向于采取兩階段簽約模式。


四、關于舊住宅區改造補償簽約主體的問題



如果按照“協商補償+征收補償”兩階段簽約模式,在協商補償階段,簽約主體存在幾種選擇。羅湖二線插花地棚戶區改造項目由政府(指定的職能部門)與被搬遷人簽訂搬遷補償安置協議,項目實施主體不參與;福田華富村改造項目由項目實施主體與被搬遷人簽訂搬遷補償安置協議,區房屋征收部門作為協議第三方;《深圳市人民政府關于加強棚戶區改造工作的實施意見》征求意見稿也要求簽訂三方協議。不同的簽約主體會對簽約工作、項目實施程序設置帶來不一樣的影響。


第一種方式,由項目實施主體主導(或參與)簽訂搬遷補償安置協議。可充分發揮項目實施主體的主動性及能動性,更好地承擔宣傳、簽約、支付、收樓、分房等具體實施性事務,也更有益于后續權益確認、土地受讓等手續辦理,但面臨以下問題:


一是在啟動行政征收時,已簽約的被搬遷人是否需要與政府重新簽訂征收協議不明確,可能增加重復簽約工作量。個別項目采取簽訂三方協議(甲方項目實施主體+乙方被搬遷人+丙方房屋征收部門)的形式,明確啟動征收時被搬遷人項下的相關權益自動轉移至房屋征收部門,但該約束條款是否有效、能否替代行政征收協議,需要進一步論證。

二是政府征收部分的權益如何轉移給項目實施主體的路徑不明確。該問題本質上是土地出讓問題,也是“民事協商+征收兜底”的核心障礙,目前深圳尚無先例可循。有研究觀點提出,能否考慮由項目實施主體收購政府征收后的房屋權益,形成單一權益主體后,參照城市更新相關規定執行;或由政府征收項目實施主體收購的房屋權益,土地入庫后再協議出讓給項目實施主體。目前,《深圳市人民政府關于加強棚戶區改造工作的實施意見》征求意見稿,以及正在編制《深圳市人民政府關于完善土地供應管理的若干意見》征求意見稿,都明確對棚戶區改造用地可以采取協議方式出讓,但在政策出臺之前,這將是困擾舊住宅區改造的重大障礙。


第二種方式,由政府指定職能部門與被搬遷人簽訂搬遷補償安置協議總體上依然采取“協商補償+征收補償”的簽約模式,全程政府主導,以政府的名義開展各項工作,項目實施主體協助推進實施性事務。該方式在啟動行政征收時更為順暢,且形成單一權益主體,補償階段不涉及多方權益轉移問題,但存在以下弊端:

一是政府需要投入大量人力物力,沒有有效發揮項目實施主體的推動作用。

二是同樣面臨征收后的土地需入庫、公開招拍掛出讓問題,無法協議出讓給項目實施主體,會進一步打消項目實施主體參與的積極性。針對此,有研究提出了一種解決思路,政府在開展補償協商階段,將項目實施主體選擇方式(指定或招標)納入補償安置協議條款,被搬遷人簽訂協議,則視同認可項目實施主體的選定規則。政府全面完成補償簽約工作后,指定或招標確定項目實施主體,由項目實施主體負責土地出讓手續辦理、施工建設、回遷安置等后續事宜,但該方式在法律上是否允許需要進一步論證。


另外,根據《深圳市人民政府關于加強棚戶區改造工作的實施意見》征求意見稿的相關要求,須由政府確定的部門、項目實施主體、被搬遷人簽訂三方協議,并明確補償簽約工作完成后,土地可協議出讓給項目實施主體,但該規定在實際操作中會面臨一些問題。采取指定方式確定項目實施主體的,該要求在操作上可行,但采取招標方式確定項目實施主體的,受招標工作的影響,會導致項目前期程序多、耗時長,前期投入大,從效益角度考量,不利于設置項目終止及退出機制,會使政府在補償簽約階段陷入較為被動的局面。


五、關于舊住宅區改造項目經濟平衡的問題

深圳市委市政府將向市人才安居集團投入現金1000億元作為公司資本金,各區政府與市人才安居集團合資成立區人才安居公司,也都給予了大力的資金支持,可充分保障未來一定時期內舊住宅區改造的資金需求。但從長遠來看,深圳舊住宅區數量眾多,體量巨大,單純依靠政府的資金投入并不具備可持續性,如何實現項目經濟平衡將是一個重要議題。


一種觀點建議未來每個舊住宅區改造項目都配建一定量的商品房對外銷售,回收投入成本,實現經濟平衡北京一次性招標模式也將經濟平衡作為項目實施的前提條件之一,這是更為良性的運作模式。《深圳市政府購買棚戶區改造服務管理辦法》的通知(深建規〔2016〕7號),也提到了棚戶區改造項目中配套建設的商品房以及經營性基礎設施問題。該方式在技術層面上不存在難度,通過經濟測算可相對準確地推算出需配建的商品房建筑面積,但在政策及操作層面存在以下幾個風險:


一是項目如果配建商品房,在搬遷補償階段能否啟動行政征收,或者說配建商品房后是否會影響項目公共利益性質的界定,需要進一步論證;


二是政府主導的職能范圍是否會逾越權責邊界,可能帶來不利的社會輿論風險;


三是導致被搬遷人對項目性質認知產生混淆,以為是政府為市場開發行為背書,進而產生抵觸,提高補償訴求,增加搬遷工作實施難度。


另外一種觀點則建議跳出單獨的舊住宅區改造項目,從全區統籌角度考慮項目經濟平衡問題。例如,對于政府主導實施型的項目,除用于回遷之外的增量住宅建筑面積部分,全部用作保障性住房和人才住房,不配建商品房,以確保項目公共利益性質的純粹性。而對于業主需求主導型的項目,業主自發提出由政府主導實施拆除重建改造的,則可考慮配建商品房,以實現項目本身的經濟平衡,持續性地推動舊住宅區改造工作。


六、關于舊住宅區改造啟動行政征收的問題

城市更新之所以對舊住宅區改造拆除重建推動不力,根源問題在于缺乏補償談判救濟措施。棚戶區改造政策的提出與構建,最核心的目標之一便是完善搬遷補償救濟措施,通過行政征收手段實現項目收尾保障,但具體如何操作,面臨以下幾個問題。


一是啟動行政征收的依據問題。《國有土地上房屋征收與補償條例》(國務院令第590號)列舉了公共利益的六類情形,符合其中之一即可啟動行政征收。舊住宅區改造可適用第(四)或第(五)類,其中,第(四)類是由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要,第(五)類是由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要。現階段幾個項目擬依據第(四)類啟動行政征收,但如果項目需考慮經濟平衡、配建商品房,我們認為依據第(五)類啟動行政征收更為妥當。


二是行政征收范圍的確定問題。如上文所述,舊住宅區改造項目優先采取“協商補償+征收補償”兩階段簽約模式,從近期項目經驗來看,不同意簽約的業主占比一般在1%-2%之間,總體占比極小,這一部分業主房屋才是需要征收的對象。實際操作時,能否采取定點方式確定征收范圍呢?從前期研究結果來看,絕大多數研究觀點認為定點征收缺乏政策依據,也不具備可操作性。國家、省、市房屋征收相關規定明確,房屋征收范圍應當根據規劃選址與土地預審相關文件規定的用地范圍,結合房屋產權等實際情況進行確定,意即征收的對象范圍是土地,分散的房屋無法從整體用地中進行剝離,以獨立納入房屋征收范圍。但是,整體征收又導致了另外一個問題,即已簽約部分的被搬遷房屋是否需要重新簽訂征收協議、是否需要適用同一征收補償標準,這在前文有所提及。事實上,相關問題之間彼此交錯,互相產生影響,進一步增加了研究工作的難度



小結


舊住宅區拆除重建改造對盤活深圳存量用地發展空間、完善區域配套設施、改造居民生活條件等具有積極的意義,隨著時間的推移,改造的需求與業主的訴求將會越來越迫切。


舊住宅區改造這扇大門正在逐步打開,我們有幸參與這一個探索與發現的過程,也深切感覺到推開門后并非坦途,許多迷霧還困擾著前行的路。本文將我們在實際項目操作及課題研究過程中的一些困惑與思考與大家分享,拋磚引玉,希望同行及各界專家能夠指點迷津。本文如有錯漏之處,還請不吝批評指正。

(本文圖片來源于網絡)


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